Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-9639)
Pleno. Sentencia 95/2025, de 9 de abril de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 7767-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, en relación con el Decreto-ley 11/2021, de 2 de septiembre, por el que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria y las medidas para el control y gestión de la pandemia de Covid-19 en Canarias. Límites materiales de los decretos-leyes autonómicos: pérdida parcial de objeto del proceso, nulidad de los preceptos que habilitan a los órganos autonómicos para la adopción de medidas preventivas y tipifican infracciones en materia de salud (STC 136/2024); extensión, por conexión o consecuencia, de la declaración de nulidad a otros preceptos de la misma norma de urgencia.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 15 de mayo de 2025
Sec. TC. Pág. 63732
septiembre, FJ 2; 47/2015, de 5 de marzo, FJ 2 b); 48/2015, de 5 de marzo, FJ 2;
211/2015, de 8 de octubre, FJ 2, y 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 3].
La segunda excepción se refiere a las impugnaciones de carácter competencial. En
estos casos, como recordamos en la STC 10/2023, de 23 de febrero, FJ 2, el
mantenimiento del objeto del recurso dependerá de si la nueva normativa, sustitutoria de
la impugnada, viene a plantear o no los mismos problemas competenciales señalados en
el recurso de inconstitucionalidad [por todas, STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)]. Si
los problemas competenciales subsisten, ello justifica la pervivencia del objeto del
recurso y la competencia para resolverlo del tribunal porque «la función de preservar los
ámbitos respectivos de competencias no puede quedar enervada por la sola derogación
o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio» (STC 18/2016, de 4
de febrero, FJ 2, y jurisprudencia allí citada). Por ello, si «la normativa en relación con la
cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por
otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina
de este tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto»
[STC 134/2011, FJ 2 b)].
La tercera excepción que hemos de tener en cuenta es la relativa a los recursos de
inconstitucionalidad que denuncian la infracción del art. 81.1 CE, en cuanto se refiere a
la reserva de ley orgánica. En estos casos, hemos venido afirmando que «el conflicto
subyacente al recurso planteado ante este tribunal pervive ya que lo que se pide es un
pronunciamiento sobre la atribución de la naturaleza de ley orgánica a ciertas normas, lo
que puede y debe hacerse, con independencia de cuál sea su vigencia al tiempo de
dictarse el presente fallo» [SSTC 124/2003, de 19 de junio, FJ 10, y 184/2012, de 17 de
octubre, FJ 2 b)]. En idéntico sentido nos hemos pronunciado recientemente en la
STC 136/2024, de 5 de noviembre, FJ 2 B) (i).
Por otro lado, como resolvimos en la STC 141/2024, FJ 2 a), tampoco pierden objeto,
en este contexto, las quejas relativas a la infracción de los arts. 116 y 55 CE, por haberse
regulado medidas de suspensión o restricción de derechos fundamentales que solo cabe
adoptar a través de la legislación excepcional de los estados de crisis.
Finalmente, este tribunal ha entendido que la derogación o pérdida de vigencia de un
decreto-ley no impide el control de aquellas cuestiones que, sin versar acerca de la
infracción de los presupuestos formales y materiales de los decretos-leyes, inciden «en
la correcta utilización de este instrumento legislativo y en el papel que desempeña en el
sistema de fuentes del Derecho». Así lo afirmó este tribunal en la STC 38/2016, de 3 de
marzo, FJ 7, en relación con una queja dirigida contra un decreto-ley autonómico
impugnado por una pretendida infracción del art. 24 CE, basada en la consideración de
aquel como una ley singular dictada con la finalidad de impedir la ejecución de
determinadas resoluciones judiciales.
b) Aplicando la doctrina constitucional al caso que nos ocupa, ha de afirmarse que,
a pesar de la derogación del Decreto-ley 11/2021 por la Ley 2/2022, subsiste
indudablemente el objeto del recurso de inconstitucionalidad en lo que se refiere a los
siguientes motivos de impugnación: i) la vulneración de los arts. 116 y 55 CE, por regular
el Decreto-ley 11/2021 un estado de excepción constitucional, fuera del marco
establecido en la Constitución; (ii) la infracción de los límites materiales del decreto-ley
(art. 86.1 CE) y (iii) la vulneración de la reserva de ley orgánica (art. 81 CE).
En relación con la queja de naturaleza competencial, por la pretendida invasión de
las competencias estatales previstas en el art. 149.1.1 y 149.1.16 CE, la tesis de los
recurrentes puede sintetizarse en que «el establecimiento por razones sanitarias de
supuestos en los que cabría imponer fuertes restricciones o incluso la auténtica
suspensión de derechos fundamentales tan nucleares como los previstos en los arts. 15,
17, 19, 18 y 21 CE, integra una competencia exclusiva del Estado». Esta queja, si bien
expuesta en términos globales –lo que, como luego se dirá, habrá de condicionar la
forma de la respuesta que, en su caso, haya de recibir–, no se debe entender dirigida
contra todo el Decreto-ley 11/2021 en su conjunto, pues no toda su regulación consiste
en disposiciones que quepa calificar como restrictivas de los derechos fundamentales a
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Núm. 117
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septiembre, FJ 2; 47/2015, de 5 de marzo, FJ 2 b); 48/2015, de 5 de marzo, FJ 2;
211/2015, de 8 de octubre, FJ 2, y 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 3].
La segunda excepción se refiere a las impugnaciones de carácter competencial. En
estos casos, como recordamos en la STC 10/2023, de 23 de febrero, FJ 2, el
mantenimiento del objeto del recurso dependerá de si la nueva normativa, sustitutoria de
la impugnada, viene a plantear o no los mismos problemas competenciales señalados en
el recurso de inconstitucionalidad [por todas, STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)]. Si
los problemas competenciales subsisten, ello justifica la pervivencia del objeto del
recurso y la competencia para resolverlo del tribunal porque «la función de preservar los
ámbitos respectivos de competencias no puede quedar enervada por la sola derogación
o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio» (STC 18/2016, de 4
de febrero, FJ 2, y jurisprudencia allí citada). Por ello, si «la normativa en relación con la
cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por
otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina
de este tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto»
[STC 134/2011, FJ 2 b)].
La tercera excepción que hemos de tener en cuenta es la relativa a los recursos de
inconstitucionalidad que denuncian la infracción del art. 81.1 CE, en cuanto se refiere a
la reserva de ley orgánica. En estos casos, hemos venido afirmando que «el conflicto
subyacente al recurso planteado ante este tribunal pervive ya que lo que se pide es un
pronunciamiento sobre la atribución de la naturaleza de ley orgánica a ciertas normas, lo
que puede y debe hacerse, con independencia de cuál sea su vigencia al tiempo de
dictarse el presente fallo» [SSTC 124/2003, de 19 de junio, FJ 10, y 184/2012, de 17 de
octubre, FJ 2 b)]. En idéntico sentido nos hemos pronunciado recientemente en la
STC 136/2024, de 5 de noviembre, FJ 2 B) (i).
Por otro lado, como resolvimos en la STC 141/2024, FJ 2 a), tampoco pierden objeto,
en este contexto, las quejas relativas a la infracción de los arts. 116 y 55 CE, por haberse
regulado medidas de suspensión o restricción de derechos fundamentales que solo cabe
adoptar a través de la legislación excepcional de los estados de crisis.
Finalmente, este tribunal ha entendido que la derogación o pérdida de vigencia de un
decreto-ley no impide el control de aquellas cuestiones que, sin versar acerca de la
infracción de los presupuestos formales y materiales de los decretos-leyes, inciden «en
la correcta utilización de este instrumento legislativo y en el papel que desempeña en el
sistema de fuentes del Derecho». Así lo afirmó este tribunal en la STC 38/2016, de 3 de
marzo, FJ 7, en relación con una queja dirigida contra un decreto-ley autonómico
impugnado por una pretendida infracción del art. 24 CE, basada en la consideración de
aquel como una ley singular dictada con la finalidad de impedir la ejecución de
determinadas resoluciones judiciales.
b) Aplicando la doctrina constitucional al caso que nos ocupa, ha de afirmarse que,
a pesar de la derogación del Decreto-ley 11/2021 por la Ley 2/2022, subsiste
indudablemente el objeto del recurso de inconstitucionalidad en lo que se refiere a los
siguientes motivos de impugnación: i) la vulneración de los arts. 116 y 55 CE, por regular
el Decreto-ley 11/2021 un estado de excepción constitucional, fuera del marco
establecido en la Constitución; (ii) la infracción de los límites materiales del decreto-ley
(art. 86.1 CE) y (iii) la vulneración de la reserva de ley orgánica (art. 81 CE).
En relación con la queja de naturaleza competencial, por la pretendida invasión de
las competencias estatales previstas en el art. 149.1.1 y 149.1.16 CE, la tesis de los
recurrentes puede sintetizarse en que «el establecimiento por razones sanitarias de
supuestos en los que cabría imponer fuertes restricciones o incluso la auténtica
suspensión de derechos fundamentales tan nucleares como los previstos en los arts. 15,
17, 19, 18 y 21 CE, integra una competencia exclusiva del Estado». Esta queja, si bien
expuesta en términos globales –lo que, como luego se dirá, habrá de condicionar la
forma de la respuesta que, en su caso, haya de recibir–, no se debe entender dirigida
contra todo el Decreto-ley 11/2021 en su conjunto, pues no toda su regulación consiste
en disposiciones que quepa calificar como restrictivas de los derechos fundamentales a
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