Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-9639)
Pleno. Sentencia 95/2025, de 9 de abril de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 7767-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, en relación con el Decreto-ley 11/2021, de 2 de septiembre, por el que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria y las medidas para el control y gestión de la pandemia de Covid-19 en Canarias. Límites materiales de los decretos-leyes autonómicos: pérdida parcial de objeto del proceso, nulidad de los preceptos que habilitan a los órganos autonómicos para la adopción de medidas preventivas y tipifican infracciones en materia de salud (STC 136/2024); extensión, por conexión o consecuencia, de la declaración de nulidad a otros preceptos de la misma norma de urgencia.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 15 de mayo de 2025
Sec. TC. Pág. 63740
Este límite, previsto en el art. 86.1 CE, rige también para los decretos-leyes
autonómicos, como es el caso del aquí impugnado. Como tiene declarado este tribunal
(por todas SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FFJJ 3 a 6, y 107/2015, de 28 de mayo, FJ 3),
la Constitución no impide que los estatutos de autonomía atribuyan a los gobiernos
autonómicos la potestad normativa excepcional de aprobar decretos-leyes, si bien, por
virtud del principio democrático (art. 1.1 CE) debe entenderse que los límites formales y
materiales que afectan al decreto-ley autonómico son como mínimo los que la
Constitución impone al decreto-ley estatal (art. 86.1 CE); el estatuto puede solo añadir
«cautelas o exclusiones adicionales» con el fin de «preservar más intensamente la
posición del Parlamento autonómico». En todo caso, el art. 46.2 EACan dispone que los
decretos-leyes «no podrán afectar […] a la regulación esencial de los derechos
establecidos en este Estatuto».
Pues bien, en lo que hace a esta limitación material constitucionalmente establecida,
nuestro enjuiciamiento debe partir de que «afectar» derechos constitucionales es, según
nuestra doctrina, una noción restringida. La STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8,
sostuvo que «la cláusula restrictiva del art. 86.1 CE (‘no podrán afectar...’) debe ser
entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el decreto-ley, […] ni permita que por
decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del título
I, ni dé pie para que por decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos
esenciales de alguno de tales derechos».
De conformidad con ese criterio hermenéutico, lo que le está vedado al decreto-ley,
por el juego del límite material ahora examinado, es la regulación del régimen general de
los derechos, deberes y libertades del título I CE o que se vaya en contra del contenido o
elementos esenciales de alguno de tales derechos de modo que de aquel límite se
infiere que el decreto-ley no puede alterar ni el régimen general ni los elementos
esenciales de los derechos, deberes y libertades del título I CE. La misma concepción
estricta de la afectación de derechos constitucionales se ha reiterado, entre otras, en las
SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 6; 137/2003, de 3
de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7, y 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 8. En
todas ellas, de uno u otro modo, se añade que a lo que este tribunal debe atender al
interpretar el límite material del art. 86.1 CE es «al examen de si ha existido ‘afectación’
por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el título I de la
Constitución», lo que exigirá «tener en cuenta la configuración constitucional del derecho
o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de
que se trate» (SSTC 182/1997, FJ 8; 329/2005, FJ 8; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 9;
35/2017, de 1 de marzo, FJ 5; 134/2021, de 24 de junio, y 7/2024, de 16 de enero, FJ 5,
entre otras).
A partir de estas premisas estamos ya en disposición de examinar si los preceptos
enjuiciados «afecta[n]», en el sentido constitucional de la expresión según el art. 86.1
CE, a los derechos fundamentales previstos en los arts. 15, 17.1, 18.1, 19 y 21 CE, tal y
como sostienen los diputados recurrentes.
C) Comenzando nuestro examen por los derechos fundamentales a la libertad
personal (art. 17.1 CE) y a la libertad de circulación (art. 19.1 CE) ha de partirse de que,
como afirmamos en la STC 136/2024, «estos guardan, de acuerdo con nuestra doctrina,
una relación de grado, de modo que el rigor de la afectación de la capacidad
deambulatoria determina, en el caso concreto, si nos encontramos ante el ámbito
protegido por uno u otro derecho. Tal y como hemos señalado en la STC 148/2021,
de 14 de julio, FJ 4, la libertad garantizada por el art. 17 CE “es ‘la de quien orienta, en el
marco de normas generales, la propia acción’ (STC 341/1993, de 18 de noviembre,
FJ 4)”, de modo que esta libertad solo queda comprometida cuando “de cualquier modo,
se impida u obstaculice la autodeterminación de la conducta lícita” (STC 98/1986, de 10
de julio, FJ 4). Por ello, cuando una norma únicamente afecta a los desplazamientos que
el individuo puede realizar en supuestos determinados, es la libertad de circulación del
art. 19 CE la que, en principio, queda concernida. En definitiva, tal y como ha señalado el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la decisión de 13 de abril de 2021, asunto
cve: BOE-A-2025-9639
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 117
Jueves 15 de mayo de 2025
Sec. TC. Pág. 63740
Este límite, previsto en el art. 86.1 CE, rige también para los decretos-leyes
autonómicos, como es el caso del aquí impugnado. Como tiene declarado este tribunal
(por todas SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FFJJ 3 a 6, y 107/2015, de 28 de mayo, FJ 3),
la Constitución no impide que los estatutos de autonomía atribuyan a los gobiernos
autonómicos la potestad normativa excepcional de aprobar decretos-leyes, si bien, por
virtud del principio democrático (art. 1.1 CE) debe entenderse que los límites formales y
materiales que afectan al decreto-ley autonómico son como mínimo los que la
Constitución impone al decreto-ley estatal (art. 86.1 CE); el estatuto puede solo añadir
«cautelas o exclusiones adicionales» con el fin de «preservar más intensamente la
posición del Parlamento autonómico». En todo caso, el art. 46.2 EACan dispone que los
decretos-leyes «no podrán afectar […] a la regulación esencial de los derechos
establecidos en este Estatuto».
Pues bien, en lo que hace a esta limitación material constitucionalmente establecida,
nuestro enjuiciamiento debe partir de que «afectar» derechos constitucionales es, según
nuestra doctrina, una noción restringida. La STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8,
sostuvo que «la cláusula restrictiva del art. 86.1 CE (‘no podrán afectar...’) debe ser
entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el decreto-ley, […] ni permita que por
decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del título
I, ni dé pie para que por decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos
esenciales de alguno de tales derechos».
De conformidad con ese criterio hermenéutico, lo que le está vedado al decreto-ley,
por el juego del límite material ahora examinado, es la regulación del régimen general de
los derechos, deberes y libertades del título I CE o que se vaya en contra del contenido o
elementos esenciales de alguno de tales derechos de modo que de aquel límite se
infiere que el decreto-ley no puede alterar ni el régimen general ni los elementos
esenciales de los derechos, deberes y libertades del título I CE. La misma concepción
estricta de la afectación de derechos constitucionales se ha reiterado, entre otras, en las
SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 6; 137/2003, de 3
de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7, y 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 8. En
todas ellas, de uno u otro modo, se añade que a lo que este tribunal debe atender al
interpretar el límite material del art. 86.1 CE es «al examen de si ha existido ‘afectación’
por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el título I de la
Constitución», lo que exigirá «tener en cuenta la configuración constitucional del derecho
o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de
que se trate» (SSTC 182/1997, FJ 8; 329/2005, FJ 8; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 9;
35/2017, de 1 de marzo, FJ 5; 134/2021, de 24 de junio, y 7/2024, de 16 de enero, FJ 5,
entre otras).
A partir de estas premisas estamos ya en disposición de examinar si los preceptos
enjuiciados «afecta[n]», en el sentido constitucional de la expresión según el art. 86.1
CE, a los derechos fundamentales previstos en los arts. 15, 17.1, 18.1, 19 y 21 CE, tal y
como sostienen los diputados recurrentes.
C) Comenzando nuestro examen por los derechos fundamentales a la libertad
personal (art. 17.1 CE) y a la libertad de circulación (art. 19.1 CE) ha de partirse de que,
como afirmamos en la STC 136/2024, «estos guardan, de acuerdo con nuestra doctrina,
una relación de grado, de modo que el rigor de la afectación de la capacidad
deambulatoria determina, en el caso concreto, si nos encontramos ante el ámbito
protegido por uno u otro derecho. Tal y como hemos señalado en la STC 148/2021,
de 14 de julio, FJ 4, la libertad garantizada por el art. 17 CE “es ‘la de quien orienta, en el
marco de normas generales, la propia acción’ (STC 341/1993, de 18 de noviembre,
FJ 4)”, de modo que esta libertad solo queda comprometida cuando “de cualquier modo,
se impida u obstaculice la autodeterminación de la conducta lícita” (STC 98/1986, de 10
de julio, FJ 4). Por ello, cuando una norma únicamente afecta a los desplazamientos que
el individuo puede realizar en supuestos determinados, es la libertad de circulación del
art. 19 CE la que, en principio, queda concernida. En definitiva, tal y como ha señalado el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la decisión de 13 de abril de 2021, asunto
cve: BOE-A-2025-9639
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 117
