Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-9639)
Pleno. Sentencia 95/2025, de 9 de abril de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 7767-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, en relación con el Decreto-ley 11/2021, de 2 de septiembre, por el que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria y las medidas para el control y gestión de la pandemia de Covid-19 en Canarias. Límites materiales de los decretos-leyes autonómicos: pérdida parcial de objeto del proceso, nulidad de los preceptos que habilitan a los órganos autonómicos para la adopción de medidas preventivas y tipifican infracciones en materia de salud (STC 136/2024); extensión, por conexión o consecuencia, de la declaración de nulidad a otros preceptos de la misma norma de urgencia.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 15 de mayo de 2025
Sec. TC. Pág. 63744
En consecuencia, procede declarar inconstitucionales y nulos, por infracción de los
límites materiales de los decretos-leyes, el art. 14.2, párrafos segundo y tercero, y 15.7
del Decreto-ley del Gobierno de Canarias 11/2021.
E) Es el momento de examinar la pretendida afectación del derecho de reunión del
art. 21 CE. Los recurrentes imputan esta vulneración del art. 86.1 CE a un conjunto de
apartados heterogéneos (arts. 25.2; 26.2; 27.2, y 28.2, 10 y 26 a 33, del Decretoley 11/2021), por lo que, antes de entrar en el fondo de la queja, es preciso determinar si
todas estas medidas inciden sobre el derecho de reunión.
a) La doctrina constitucional ha destacado reiteradamente la relevancia del derecho
de reunión como «expresión del principio democrático participativo […] al ser este
derecho, en la práctica, para muchos grupos sociales “uno de los pocos medios de los
que disponen para poder expresar públicamente sus ideas y reivindicaciones”
(SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3; 196/2002, de 28 de octubre, FJ 4; 195/2003, de 27
de octubre, FJ 3; 110/2006, de 3 de abril, FJ 3; 301/2006, 23 de octubre, FJ 2)»
(STC 172/2020, de 19 de noviembre). Esta vinculación entre la libertad de expresión y el
derecho de reunión ha sido igualmente destacada por el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, al recordar que «“la protección de las opiniones y de la libertad de expresarlas
constituye uno de los objetivos de la libertad de reunión” (STEDH caso Stankov, de 2 de
octubre de 2001, § 85), o también al afirmar que “la libertad de e expresión constituye
uno de los medios principales que permite asegurar el disfrute efectivo del derecho a la
libertad de reunión y de asociación” (STEDH caso Rekvényi, de 20 de mayo de 1999, §
58)» (STC 195/2003, FJ 3).
b) Desde el punto de vista de su configuración constitucional, el derecho de
reunión es una asociación transitoria de personas que opera a modo de técnica
instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de
intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones. Se trata, pues, de un derecho
individual en cuanto a sus titulares y colectivo en su ejercicio, que constituye un cauce
del principio democrático participativo [SSTC 66/1995, FJ 3; 196/2002, FJ 4; 284/2005,
de 7 de noviembre, FJ 3; 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 a); 170/2008, de 15 de
diciembre, FJ 3; 38/2009, de 9 de febrero, FJ 2; 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3,
y 172/2020, FJ 6 B) a)].
Así pues, como ya afirmó este tribunal tempranamente en su STC 85/1988, de 28 de
abril, FJ 2, «son elementos delimitadores o definidores del derecho de reunión, entre
otros, el concierto de las personas que reúnen y la presencia de un fin lícito».
Concretando esta idea, esta misma sentencia sostuvo «como ideas relevantes […] que,
en cuanto al elemento subjetivo, la agrupación de personas en el derecho de reunión
viene caracterizada por la nota esencial de ser una concurrencia concertada en la cual
existe un cierto grado de vinculación subjetiva de cada persona interviniente en la
reunión con los restantes que participan en la misma y, respecto del elemento finalístico,
que la finalidad de comunicación pública, en su consideración de elemento interno,
común y consustancial a toda clase de reuniones en lugares públicos […] no es
confundible con la concreta finalidad que tenga la reunión».
De este modo, por una parte, no toda aglomeración o confluencia de personas supone
una manifestación del ejercicio del derecho de reunión, sino que este derecho viene
caracterizado por una «concurrencia concertada en la cual existe un cierto grado de
vinculación subjetiva de cada persona interviniente en la reunión con los restantes que
participan en la misma». Es decir, el derecho de reunión no solo implica una agrupación
de personas, sino que exige un «concierto mutuo para concurrir» o «saberse participantes
en una reunión» (STC 85/1988, FFJJ 2 y 3). La STC 172/2020, FJ 6 D) a), complementó
esta doctrina aludiendo a la establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos,
que ha afirmado que las manifestaciones pacíficas espontáneas o no comunicadas
encuentran amparo en el art. 11 CEDH siempre que los participantes no hayan realizado
ninguna conducta ilegal y que concurran especiales circunstancias, concretadas en que la
manifestación en cuestión fuera necesaria para dar respuesta a un evento o
acontecimiento político actual (SSTEDH de 17 de julio de 2007, asunto Bukta y otros c.
cve: BOE-A-2025-9639
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 117
Jueves 15 de mayo de 2025
Sec. TC. Pág. 63744
En consecuencia, procede declarar inconstitucionales y nulos, por infracción de los
límites materiales de los decretos-leyes, el art. 14.2, párrafos segundo y tercero, y 15.7
del Decreto-ley del Gobierno de Canarias 11/2021.
E) Es el momento de examinar la pretendida afectación del derecho de reunión del
art. 21 CE. Los recurrentes imputan esta vulneración del art. 86.1 CE a un conjunto de
apartados heterogéneos (arts. 25.2; 26.2; 27.2, y 28.2, 10 y 26 a 33, del Decretoley 11/2021), por lo que, antes de entrar en el fondo de la queja, es preciso determinar si
todas estas medidas inciden sobre el derecho de reunión.
a) La doctrina constitucional ha destacado reiteradamente la relevancia del derecho
de reunión como «expresión del principio democrático participativo […] al ser este
derecho, en la práctica, para muchos grupos sociales “uno de los pocos medios de los
que disponen para poder expresar públicamente sus ideas y reivindicaciones”
(SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3; 196/2002, de 28 de octubre, FJ 4; 195/2003, de 27
de octubre, FJ 3; 110/2006, de 3 de abril, FJ 3; 301/2006, 23 de octubre, FJ 2)»
(STC 172/2020, de 19 de noviembre). Esta vinculación entre la libertad de expresión y el
derecho de reunión ha sido igualmente destacada por el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, al recordar que «“la protección de las opiniones y de la libertad de expresarlas
constituye uno de los objetivos de la libertad de reunión” (STEDH caso Stankov, de 2 de
octubre de 2001, § 85), o también al afirmar que “la libertad de e expresión constituye
uno de los medios principales que permite asegurar el disfrute efectivo del derecho a la
libertad de reunión y de asociación” (STEDH caso Rekvényi, de 20 de mayo de 1999, §
58)» (STC 195/2003, FJ 3).
b) Desde el punto de vista de su configuración constitucional, el derecho de
reunión es una asociación transitoria de personas que opera a modo de técnica
instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de
intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones. Se trata, pues, de un derecho
individual en cuanto a sus titulares y colectivo en su ejercicio, que constituye un cauce
del principio democrático participativo [SSTC 66/1995, FJ 3; 196/2002, FJ 4; 284/2005,
de 7 de noviembre, FJ 3; 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 a); 170/2008, de 15 de
diciembre, FJ 3; 38/2009, de 9 de febrero, FJ 2; 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3,
y 172/2020, FJ 6 B) a)].
Así pues, como ya afirmó este tribunal tempranamente en su STC 85/1988, de 28 de
abril, FJ 2, «son elementos delimitadores o definidores del derecho de reunión, entre
otros, el concierto de las personas que reúnen y la presencia de un fin lícito».
Concretando esta idea, esta misma sentencia sostuvo «como ideas relevantes […] que,
en cuanto al elemento subjetivo, la agrupación de personas en el derecho de reunión
viene caracterizada por la nota esencial de ser una concurrencia concertada en la cual
existe un cierto grado de vinculación subjetiva de cada persona interviniente en la
reunión con los restantes que participan en la misma y, respecto del elemento finalístico,
que la finalidad de comunicación pública, en su consideración de elemento interno,
común y consustancial a toda clase de reuniones en lugares públicos […] no es
confundible con la concreta finalidad que tenga la reunión».
De este modo, por una parte, no toda aglomeración o confluencia de personas supone
una manifestación del ejercicio del derecho de reunión, sino que este derecho viene
caracterizado por una «concurrencia concertada en la cual existe un cierto grado de
vinculación subjetiva de cada persona interviniente en la reunión con los restantes que
participan en la misma». Es decir, el derecho de reunión no solo implica una agrupación
de personas, sino que exige un «concierto mutuo para concurrir» o «saberse participantes
en una reunión» (STC 85/1988, FFJJ 2 y 3). La STC 172/2020, FJ 6 D) a), complementó
esta doctrina aludiendo a la establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos,
que ha afirmado que las manifestaciones pacíficas espontáneas o no comunicadas
encuentran amparo en el art. 11 CEDH siempre que los participantes no hayan realizado
ninguna conducta ilegal y que concurran especiales circunstancias, concretadas en que la
manifestación en cuestión fuera necesaria para dar respuesta a un evento o
acontecimiento político actual (SSTEDH de 17 de julio de 2007, asunto Bukta y otros c.
cve: BOE-A-2025-9639
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Núm. 117
