Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-9639)
Pleno. Sentencia 95/2025, de 9 de abril de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 7767-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, en relación con el Decreto-ley 11/2021, de 2 de septiembre, por el que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria y las medidas para el control y gestión de la pandemia de Covid-19 en Canarias. Límites materiales de los decretos-leyes autonómicos: pérdida parcial de objeto del proceso, nulidad de los preceptos que habilitan a los órganos autonómicos para la adopción de medidas preventivas y tipifican infracciones en materia de salud (STC 136/2024); extensión, por conexión o consecuencia, de la declaración de nulidad a otros preceptos de la misma norma de urgencia.
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Jueves 15 de mayo de 2025
Sec. TC. Pág. 63749
que sean necesarias y proporcionales (art. 23.2). E igualmente se permite levantar
temporalmente o modular la aplicación de algunas de estas medidas en algunas
unidades territoriales, siempre que resulte posible en función de la concreta situación
epidemiológica (art. 23.3).
En todo caso, sea cual sea el nivel de alerta sanitaria vigente en cada momento y
unidad territorial, el anexo I recoge las recomendaciones para la prevención de
contagios, el anexo II regula un conjunto de medidas específicas en materia de limpieza
y desinfección, aforo y distancias en establecimientos y el anexo III (el único de los tres
anexos objeto de impugnación) contempla las medidas preventivas específicas
aplicables en función del tipo de establecimiento o de actividad (centros docentes,
hostelería y restauración, establecimientos turísticos, oficinas, actividades deportivas,
etc.).
c) Puesta la regulación contenida en los preceptos impugnados en contraste con la
tipología normativa antes expuesta, debemos concluir que no nos hallamos ante ninguno
de los casos de ley singular identificados en nuestra jurisprudencia, por los argumentos
que a continuación se exponen:
(i) En primer lugar, hemos de descartar que el Decreto-ley 11/2021 pueda
categorizarse como una ley singular ni en atención a sus destinatarios ni tampoco en
atención al supuesto de hecho que regula.
En efecto, aunque nada se ha razonado sobre estos dos supuestos de ley singular
por parte de los diputados recurrentes, no es ocioso poner de manifiesto que el decretoley recurrido, tanto considerado en su conjunto como en lo que se refiere a los concretos
preceptos impugnados, no contiene una regulación dirigida a uno o varios sujetos
individualizados o individualizables, sino que contiene una regulación de carácter general
y abstracta aplicable a todas las personas físicas y jurídicas que se encuentren dentro de
su ámbito territorial de aplicación, esto es, todo el territorio de la Comunidad Autónoma
de Canarias. Es decir, se trata de una norma aprobada con vocación de generalidad para
cuya configuración y aplicación, la identidad de sus destinatarios no resulta un factor
determinante.
Tampoco es posible apreciar que la norma se haya dictado en atención a un
supuesto de hecho concreto y singular. Por más que el Decreto-ley 11/2021 tenga por
finalidad establecer un régimen jurídico dirigido a afrontar la específica situación
provocada por la pandemia de covid-19, su regulación no se agota en la aplicación de
una medida concreta a un supuesto de hecho concreto, sino que tiene un contenido
abstracto y con vocación para ser aplicado en todo tipo de supuestos y de relaciones
jurídicas que puedan producirse durante su ámbito temporal de aplicación, es decir,
hasta que se declare la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la
covid-19 en el ámbito nacional (art. 2); aspecto acerca del cual existía incertidumbre al
tiempo de aprobarse la norma y que no se produjo hasta casi dos años después de su
aprobación, con la publicación, por medio de la Orden SND/726/2023, de 4 de julio, por
la que se publica el acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de julio de 2023, por el que se
declara la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la covid-19.
(ii) Por otro lado, tampoco cabe considerar que nos encontremos ante una norma
encuadrable dentro del concepto de ley autoaplicativa, tal y como el mismo ha sido
definido por nuestra jurisprudencia.
Dentro de esta tipología normativa se engloban aquellas leyes que contienen una
actividad puramente ejecutiva, de aplicación de una norma a un caso concreto, a través
de la cual el legislador desarrolla una actividad materialmente propia de la
administración, desplegando unos efectos ope legis o por ministerio de la ley, sin
necesidad de que se dicten actos administrativos de aplicación de la norma. Sin
embargo, esta situación no se produce en el caso que nos ocupa. Si bien es cierto que la
ley define unos supuestos de hecho (los distintos niveles de alerta) a los que anuda una
determinada consecuencia jurídica (las medidas aplicables a cada nivel), ello no basta
para apreciar que se trate de una norma autoaplicativa. En este punto, resulta relevante
destacar que, para que las medidas previstas en los arts. 25, 26, 27 y 28 del Decreto-ley
cve: BOE-A-2025-9639
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 117
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que sean necesarias y proporcionales (art. 23.2). E igualmente se permite levantar
temporalmente o modular la aplicación de algunas de estas medidas en algunas
unidades territoriales, siempre que resulte posible en función de la concreta situación
epidemiológica (art. 23.3).
En todo caso, sea cual sea el nivel de alerta sanitaria vigente en cada momento y
unidad territorial, el anexo I recoge las recomendaciones para la prevención de
contagios, el anexo II regula un conjunto de medidas específicas en materia de limpieza
y desinfección, aforo y distancias en establecimientos y el anexo III (el único de los tres
anexos objeto de impugnación) contempla las medidas preventivas específicas
aplicables en función del tipo de establecimiento o de actividad (centros docentes,
hostelería y restauración, establecimientos turísticos, oficinas, actividades deportivas,
etc.).
c) Puesta la regulación contenida en los preceptos impugnados en contraste con la
tipología normativa antes expuesta, debemos concluir que no nos hallamos ante ninguno
de los casos de ley singular identificados en nuestra jurisprudencia, por los argumentos
que a continuación se exponen:
(i) En primer lugar, hemos de descartar que el Decreto-ley 11/2021 pueda
categorizarse como una ley singular ni en atención a sus destinatarios ni tampoco en
atención al supuesto de hecho que regula.
En efecto, aunque nada se ha razonado sobre estos dos supuestos de ley singular
por parte de los diputados recurrentes, no es ocioso poner de manifiesto que el decretoley recurrido, tanto considerado en su conjunto como en lo que se refiere a los concretos
preceptos impugnados, no contiene una regulación dirigida a uno o varios sujetos
individualizados o individualizables, sino que contiene una regulación de carácter general
y abstracta aplicable a todas las personas físicas y jurídicas que se encuentren dentro de
su ámbito territorial de aplicación, esto es, todo el territorio de la Comunidad Autónoma
de Canarias. Es decir, se trata de una norma aprobada con vocación de generalidad para
cuya configuración y aplicación, la identidad de sus destinatarios no resulta un factor
determinante.
Tampoco es posible apreciar que la norma se haya dictado en atención a un
supuesto de hecho concreto y singular. Por más que el Decreto-ley 11/2021 tenga por
finalidad establecer un régimen jurídico dirigido a afrontar la específica situación
provocada por la pandemia de covid-19, su regulación no se agota en la aplicación de
una medida concreta a un supuesto de hecho concreto, sino que tiene un contenido
abstracto y con vocación para ser aplicado en todo tipo de supuestos y de relaciones
jurídicas que puedan producirse durante su ámbito temporal de aplicación, es decir,
hasta que se declare la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la
covid-19 en el ámbito nacional (art. 2); aspecto acerca del cual existía incertidumbre al
tiempo de aprobarse la norma y que no se produjo hasta casi dos años después de su
aprobación, con la publicación, por medio de la Orden SND/726/2023, de 4 de julio, por
la que se publica el acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de julio de 2023, por el que se
declara la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la covid-19.
(ii) Por otro lado, tampoco cabe considerar que nos encontremos ante una norma
encuadrable dentro del concepto de ley autoaplicativa, tal y como el mismo ha sido
definido por nuestra jurisprudencia.
Dentro de esta tipología normativa se engloban aquellas leyes que contienen una
actividad puramente ejecutiva, de aplicación de una norma a un caso concreto, a través
de la cual el legislador desarrolla una actividad materialmente propia de la
administración, desplegando unos efectos ope legis o por ministerio de la ley, sin
necesidad de que se dicten actos administrativos de aplicación de la norma. Sin
embargo, esta situación no se produce en el caso que nos ocupa. Si bien es cierto que la
ley define unos supuestos de hecho (los distintos niveles de alerta) a los que anuda una
determinada consecuencia jurídica (las medidas aplicables a cada nivel), ello no basta
para apreciar que se trate de una norma autoaplicativa. En este punto, resulta relevante
destacar que, para que las medidas previstas en los arts. 25, 26, 27 y 28 del Decreto-ley
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