Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-9639)
Pleno. Sentencia 95/2025, de 9 de abril de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 7767-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, en relación con el Decreto-ley 11/2021, de 2 de septiembre, por el que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria y las medidas para el control y gestión de la pandemia de Covid-19 en Canarias. Límites materiales de los decretos-leyes autonómicos: pérdida parcial de objeto del proceso, nulidad de los preceptos que habilitan a los órganos autonómicos para la adopción de medidas preventivas y tipifican infracciones en materia de salud (STC 136/2024); extensión, por conexión o consecuencia, de la declaración de nulidad a otros preceptos de la misma norma de urgencia.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 15 de mayo de 2025
Sec. TC. Pág. 63750
del Gobierno de Canarias 11/2021 resulten aplicables y su cumplimiento legalmente
exigible, resulta preciso que por parte de la autoridad sanitaria autonómica (el centro
directivo con competencias en materia de salud pública del Servicio Sanitario de Salud)
se proceda a realizar, con la periodicidad prevista en la norma, la pertinente evaluación
del riesgo y que, con base en dicha evaluación y a partir de los indicadores establecidos,
se determine el nivel de alerta existente en cada unidad territorial. Es entonces cuando
se procede a efectuar la publicación de la declaración de los niveles de alerta que
correspondan a cada unidad territorial en el ya mencionado portal web. Y, a partir de ese
momento, comienzan a resultar aplicables las previsiones de los arts. 25, 26, 27 y 28 del
Decreto-ley 11/2021, salvo en el caso de los niveles 3 y 4 cuya vigencia comenzará a los
cuatro días naturales a contar desde la publicación. Por más que el decreto-ley insista
reiteradamente en que todo ello tiene lugar «sin necesidad de mediar disposición o acto
alguno» y de manera «automática» (como se afirma, entre otros, en los arts. 22.2
y 23.1), resulta innegable que la publicación de la declaración de los niveles de alerta en
el portal web es el resultado de una actuación administrativa de aplicación de la ley,
consistente en la evaluación del riesgo de la situación epidemiológica de cada isla o
unidad territorial y la subsunción de dicha realidad fáctica en uno de los niveles de alerta
sanitaria establecidos normativamente. Esto es, se trata de un acto administrativo de
aplicación de la norma al caso concreto. Tales actuaciones encomendadas a la autoridad
sanitaria autonómica por la norma, por más que por mandato legal no revistan
externamente la forma de acto o disposición administrativa, constituyen actos jurídicos
que tienen el efecto de crear, modificar o extinguir, según los casos, derechos,
obligaciones y situaciones jurídicas y, en cuanto que tales, constituyen actuaciones
administrativas susceptibles de impugnación, a los efectos de lo dispuesto en el art. 25.1
de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa, por los sujetos legitimados para ello con arreglo a la ley.
Además, como ya ha quedado indicado, por más que la norma insista en el
automatismo, queda margen para que la autoridad sanitaria autonómica introduzca
modulaciones en la configuración general de los niveles de alerta sanitaria, de manera
que puede incorporar medidas adicionales a las previstas en la norma con carácter
general o levantar o modular algunas de estas, siempre de manera motivada y
atendiendo a las circunstancias concurrentes, lo que de nuevo impide calificar el
Decreto-ley del Gobierno de Canarias 11/2021 como una ley singular autoaplicativa.
(iii) Por otro lado, las disposiciones del anexo III tampoco pueden considerarse
como manifestaciones de la tipología normativa de las leyes autoaplicativas porque no
contienen una actividad ejecutiva de aplicación de la norma al caso concreto, sino que
establecen un nuevo conjunto de deberes y obligaciones para particulares y empresas
que constituyen el régimen jurídico especial de ciertas actividades durante la pandemia
de covid-19 y cuya eficacia exige que se dicten las disposiciones de desarrollo y los
actos aplicativos que en cada caso corresponda. En este sentido, aunque nada se ha
argumentado específicamente por los recurrentes acerca del contenido concreto del
anexo III, no pueden dejar de destacarse, a título de ejemplo, las continuas remisiones
que a lo largo del citado anexo se efectúan a los protocolos que, en cada uno de los
casos, deberán precisar y detallar cada una de las medidas preventivas.
(iv) Por último, en cuanto a la disposición transitoria segunda, la misma persigue
solucionar el problema de la sucesión temporal de normas, arbitrando el abandono
paulatino de un régimen jurídico hasta la plena implantación del nuevo sistema de alertas
sanitarias. A estos efectos, la norma determina el mantenimiento del nivel de alerta
declarado en cada isla hasta el momento en que se proceda a la revisión de su situación
con arreglo al nuevo sistema implantado, al tiempo que incorpora algunas de las
medidas establecidas conforme a la nueva normativa, facilitando con ello el paso de un
régimen al siguiente. La disposición transitoria segunda responde así al modelo
arquetípico de las normas de transición y, por ello, no puede ser calificada como ley
autoaplicativa (en idéntico sentido, la STC 170/2016, FJ 5).
cve: BOE-A-2025-9639
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 117
Jueves 15 de mayo de 2025
Sec. TC. Pág. 63750
del Gobierno de Canarias 11/2021 resulten aplicables y su cumplimiento legalmente
exigible, resulta preciso que por parte de la autoridad sanitaria autonómica (el centro
directivo con competencias en materia de salud pública del Servicio Sanitario de Salud)
se proceda a realizar, con la periodicidad prevista en la norma, la pertinente evaluación
del riesgo y que, con base en dicha evaluación y a partir de los indicadores establecidos,
se determine el nivel de alerta existente en cada unidad territorial. Es entonces cuando
se procede a efectuar la publicación de la declaración de los niveles de alerta que
correspondan a cada unidad territorial en el ya mencionado portal web. Y, a partir de ese
momento, comienzan a resultar aplicables las previsiones de los arts. 25, 26, 27 y 28 del
Decreto-ley 11/2021, salvo en el caso de los niveles 3 y 4 cuya vigencia comenzará a los
cuatro días naturales a contar desde la publicación. Por más que el decreto-ley insista
reiteradamente en que todo ello tiene lugar «sin necesidad de mediar disposición o acto
alguno» y de manera «automática» (como se afirma, entre otros, en los arts. 22.2
y 23.1), resulta innegable que la publicación de la declaración de los niveles de alerta en
el portal web es el resultado de una actuación administrativa de aplicación de la ley,
consistente en la evaluación del riesgo de la situación epidemiológica de cada isla o
unidad territorial y la subsunción de dicha realidad fáctica en uno de los niveles de alerta
sanitaria establecidos normativamente. Esto es, se trata de un acto administrativo de
aplicación de la norma al caso concreto. Tales actuaciones encomendadas a la autoridad
sanitaria autonómica por la norma, por más que por mandato legal no revistan
externamente la forma de acto o disposición administrativa, constituyen actos jurídicos
que tienen el efecto de crear, modificar o extinguir, según los casos, derechos,
obligaciones y situaciones jurídicas y, en cuanto que tales, constituyen actuaciones
administrativas susceptibles de impugnación, a los efectos de lo dispuesto en el art. 25.1
de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa, por los sujetos legitimados para ello con arreglo a la ley.
Además, como ya ha quedado indicado, por más que la norma insista en el
automatismo, queda margen para que la autoridad sanitaria autonómica introduzca
modulaciones en la configuración general de los niveles de alerta sanitaria, de manera
que puede incorporar medidas adicionales a las previstas en la norma con carácter
general o levantar o modular algunas de estas, siempre de manera motivada y
atendiendo a las circunstancias concurrentes, lo que de nuevo impide calificar el
Decreto-ley del Gobierno de Canarias 11/2021 como una ley singular autoaplicativa.
(iii) Por otro lado, las disposiciones del anexo III tampoco pueden considerarse
como manifestaciones de la tipología normativa de las leyes autoaplicativas porque no
contienen una actividad ejecutiva de aplicación de la norma al caso concreto, sino que
establecen un nuevo conjunto de deberes y obligaciones para particulares y empresas
que constituyen el régimen jurídico especial de ciertas actividades durante la pandemia
de covid-19 y cuya eficacia exige que se dicten las disposiciones de desarrollo y los
actos aplicativos que en cada caso corresponda. En este sentido, aunque nada se ha
argumentado específicamente por los recurrentes acerca del contenido concreto del
anexo III, no pueden dejar de destacarse, a título de ejemplo, las continuas remisiones
que a lo largo del citado anexo se efectúan a los protocolos que, en cada uno de los
casos, deberán precisar y detallar cada una de las medidas preventivas.
(iv) Por último, en cuanto a la disposición transitoria segunda, la misma persigue
solucionar el problema de la sucesión temporal de normas, arbitrando el abandono
paulatino de un régimen jurídico hasta la plena implantación del nuevo sistema de alertas
sanitarias. A estos efectos, la norma determina el mantenimiento del nivel de alerta
declarado en cada isla hasta el momento en que se proceda a la revisión de su situación
con arreglo al nuevo sistema implantado, al tiempo que incorpora algunas de las
medidas establecidas conforme a la nueva normativa, facilitando con ello el paso de un
régimen al siguiente. La disposición transitoria segunda responde así al modelo
arquetípico de las normas de transición y, por ello, no puede ser calificada como ley
autoaplicativa (en idéntico sentido, la STC 170/2016, FJ 5).
cve: BOE-A-2025-9639
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 117
