Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-9640)
Pleno. Sentencia 96/2025, de 9 de abril de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 4926-2024. Interpuesto por el presidente del Gobierno respecto del apartado décimo cuarto ter del artículo único de la Ley 18/2023, de 27 de diciembre, por la que se modifica la Ley 3/2016, de 22 de julio, de protección integral contra la LGTBIfobia y la discriminación por razón de orientación e identidad sexual en la Comunidad de Madrid. Competencias sobre legislación procesal y procedimiento administrativo: nulidad del precepto legal autonómico que niega la condición de interesados en los procedimientos administrativos sancionadores y procesos penales a asociaciones y agrupaciones titulares de intereses legítimos colectivos. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 117
Jueves 15 de mayo de 2025
Sec. TC. Pág. 63761
4. Sobre la alegada invasión de la competencia estatal en materia de procedimiento
administrativo común (art. 149.1.18 CE).
A)
Síntesis de la controversia.
La demanda sostiene que el apartado impugnado es contrario al concepto de
interesado que resulta de la lectura conjunta del art. 4.2 de la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, y del art. 31.2 de la Ley 15/2022, de 12 de julio; preceptos ambos aprobados por
el legislador estatal invocando su competencia para regular el procedimiento
administrativo común y que, a diferencia del precepto impugnado, no excluyen a los
procedimientos administrativos sancionadores cuando atribuyen la condición de
interesado a asociaciones, entidades y organizaciones. Esa contradicción entre
legislación autonómica y estatal determinaría, según el recurso, la inconstitucionalidad
mediata de la primera por infracción de la competencia estatal sobre procedimiento
administrativo común (art. 149.1.18 CE).
Se oponen a este motivo de impugnación tanto la Asamblea de Madrid como la
Comunidad de Madrid. La primera sostiene que el apartado impugnado (i) se limita a
establecer una especialidad procedimental ligada a la regulación sustantiva aprobada
por la comunidad autónoma en ejercicio de sus competencias sobre asistencia social y
(ii) que, en todo caso, resulta compatible con la legislación estatal si se interpreta de
manera conjunta con el art. 68 de la misma Ley 3/2016, también modificado por la
Ley 18/2023. Por su parte, la Comunidad de Madrid refuta el vicio competencial
denunciado argumentando, como por extenso se ha indicado en los antecedentes, que
(i) la comunidad autónoma goza de competencias ratione materiae que dan cobertura a
la especialidad procedimental impugnada y (ii) que no incurre en contradicción insalvable
con el art. 31.2 de la Ley 15/2022 (leído en conjunción con el art. 4.2 de la Ley 39/2015),
cuyo sentido y alcance discute.
Según acaba de recordarse, este segundo motivo de impugnación se formula en
términos de inconstitucionalidad mediata o indirecta, en la medida en que la posible
infracción constitucional no derivaría de la incompatibilidad directa del precepto
autonómico impugnado con la Constitución, sino de su eventual contradicción con la
normativa estatal sobre procedimiento administrativo común. Como se deriva de nuestra
doctrina, el examen de este tipo de supuestos –de los que son paradigma, pero no
expresión única, los que afectan a títulos competenciales básicos del Estado– exige
determinar, en primer lugar, si la norma estatal que se reputa infringida por el precepto
autonómico cuestionado ha sido legítimamente dictada por el Estado al amparo de sus
competencias y, si así fuere, habrá entonces que determinar su concreto significado o
alcance, con la finalidad de verificar si el precepto autonómico la contradice de modo
efectivo e insalvable por vía interpretativa (por todas, STC 76/2022, de 15 de junio).
El análisis de estos extremos debe abordarse a la luz de la doctrina constitucional
sobre el reparto de competencias para la regulación del procedimiento administrativo,
por ser esta la materia que regulan tanto la norma autonómica impugnada como los
preceptos estatales invocados como parámetro de contraste. Nuestra doctrina al
respecto ha sido sintetizada en la STC 55/2018, de 24 de mayo, FJ 4, en los términos
siguientes:
«La competencia estatal relativa al "procedimiento administrativo común"
(art. 149.1.18 CE) habilita la aprobación de «normas establecidas con carácter general y
abstracto, para toda suerte de procedimientos» [STC 45/2015, FJ 6 c)]. En particular, los
principios y reglas que "definen la estructura general del iter procedimental que ha de
seguirse para la realización de la actividad jurídica de la administración" (STC 227/1988,
de 29 de noviembre, FJ 32), esto es, «la regulación del procedimiento, entendido en
sentido estricto»: "iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y
cve: BOE-A-2025-9640
Verificable en https://www.boe.es
B) Doctrina constitucional sobre la inconstitucionalidad mediata por infracción de la
regulación del procedimiento administrativo común.
Núm. 117
Jueves 15 de mayo de 2025
Sec. TC. Pág. 63761
4. Sobre la alegada invasión de la competencia estatal en materia de procedimiento
administrativo común (art. 149.1.18 CE).
A)
Síntesis de la controversia.
La demanda sostiene que el apartado impugnado es contrario al concepto de
interesado que resulta de la lectura conjunta del art. 4.2 de la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, y del art. 31.2 de la Ley 15/2022, de 12 de julio; preceptos ambos aprobados por
el legislador estatal invocando su competencia para regular el procedimiento
administrativo común y que, a diferencia del precepto impugnado, no excluyen a los
procedimientos administrativos sancionadores cuando atribuyen la condición de
interesado a asociaciones, entidades y organizaciones. Esa contradicción entre
legislación autonómica y estatal determinaría, según el recurso, la inconstitucionalidad
mediata de la primera por infracción de la competencia estatal sobre procedimiento
administrativo común (art. 149.1.18 CE).
Se oponen a este motivo de impugnación tanto la Asamblea de Madrid como la
Comunidad de Madrid. La primera sostiene que el apartado impugnado (i) se limita a
establecer una especialidad procedimental ligada a la regulación sustantiva aprobada
por la comunidad autónoma en ejercicio de sus competencias sobre asistencia social y
(ii) que, en todo caso, resulta compatible con la legislación estatal si se interpreta de
manera conjunta con el art. 68 de la misma Ley 3/2016, también modificado por la
Ley 18/2023. Por su parte, la Comunidad de Madrid refuta el vicio competencial
denunciado argumentando, como por extenso se ha indicado en los antecedentes, que
(i) la comunidad autónoma goza de competencias ratione materiae que dan cobertura a
la especialidad procedimental impugnada y (ii) que no incurre en contradicción insalvable
con el art. 31.2 de la Ley 15/2022 (leído en conjunción con el art. 4.2 de la Ley 39/2015),
cuyo sentido y alcance discute.
Según acaba de recordarse, este segundo motivo de impugnación se formula en
términos de inconstitucionalidad mediata o indirecta, en la medida en que la posible
infracción constitucional no derivaría de la incompatibilidad directa del precepto
autonómico impugnado con la Constitución, sino de su eventual contradicción con la
normativa estatal sobre procedimiento administrativo común. Como se deriva de nuestra
doctrina, el examen de este tipo de supuestos –de los que son paradigma, pero no
expresión única, los que afectan a títulos competenciales básicos del Estado– exige
determinar, en primer lugar, si la norma estatal que se reputa infringida por el precepto
autonómico cuestionado ha sido legítimamente dictada por el Estado al amparo de sus
competencias y, si así fuere, habrá entonces que determinar su concreto significado o
alcance, con la finalidad de verificar si el precepto autonómico la contradice de modo
efectivo e insalvable por vía interpretativa (por todas, STC 76/2022, de 15 de junio).
El análisis de estos extremos debe abordarse a la luz de la doctrina constitucional
sobre el reparto de competencias para la regulación del procedimiento administrativo,
por ser esta la materia que regulan tanto la norma autonómica impugnada como los
preceptos estatales invocados como parámetro de contraste. Nuestra doctrina al
respecto ha sido sintetizada en la STC 55/2018, de 24 de mayo, FJ 4, en los términos
siguientes:
«La competencia estatal relativa al "procedimiento administrativo común"
(art. 149.1.18 CE) habilita la aprobación de «normas establecidas con carácter general y
abstracto, para toda suerte de procedimientos» [STC 45/2015, FJ 6 c)]. En particular, los
principios y reglas que "definen la estructura general del iter procedimental que ha de
seguirse para la realización de la actividad jurídica de la administración" (STC 227/1988,
de 29 de noviembre, FJ 32), esto es, «la regulación del procedimiento, entendido en
sentido estricto»: "iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y
cve: BOE-A-2025-9640
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B) Doctrina constitucional sobre la inconstitucionalidad mediata por infracción de la
regulación del procedimiento administrativo común.
